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Klimaschutz im Luftverkehr: vom EU-Emissionshandel zu CORSIA

Klimaschutz im Luftverkehr: vom EU-Emissionshandel zu CORSIA Analysen und Berichte Klimapolitik DOI: 10.1007/s10273-017-2181-7 Sven Maertens, Janina Scheelhaase, Wolfgang Grimme, Martin Jung Klimaschutz im Luftverkehr: vom EU-Emissionshandel zu CORSIA Als ein Baustein zur Erreichung des Ziels eines CO -freien Wachstums des internationalen Luftverkehrs hat die Generalversammlung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation die Einführung der marktbasierten Klimaschutzmaßnahme CORSIA ab 2020 beschlossen. CORSIA wird auch im Vergleich zum bislang in Europa auf den Luftverkehr angewendeten Emissionshandelssystem EU-ETS vorgestellt. Das neue umweltpolitische Instrument wird anschließend sowohl aus umwelt- als auch aus transaktionskosten-ökonomischer und wettbewerbspolitischer Sicht für den Passagierluftverkehr kritisch gewürdigt. Der weltweite Luftverkehr hatte bereits 2005 einen ge- national Civil Aviation Organization (ICAO) formulierte Ziel schätzten Anteil von rund 2,5% am gesamten, vom Men- eines CO -freien Luftverkehrswachstums ab 2020 (Carbon schen verursachten CO -Ausstoß. Berücksichtigt man Neutral Growth 2020, kurz: CNG2020) dennoch zu errei- weitere Faktoren wie etwa die Emission von Stickoxiden, chen, wurde im Herbst 2016 in ICAO-Resolution A39-3 die zu Ozonbildung und Methanabbau führen, erhöht sich erstmals eine marktbasierte Klimaschutzmaßnahme für der Gesamtbeitrag des Luftverkehrs am menschenge- den globalen Luftverkehr beschlossen. Sie trägt die Be- machten Klimawandel auf rund 4,9%. zeichnung CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) und sieht eine geogra- Um den Klimabeitrag der CO -Emissionen des Wachs- fi sch wesentlich breitere Abdeckung vor als das EU-ETS. tumssektors Luftverkehr zu senken, wurde dieser 2012 in den EU-Emissionshandel (EU-ETS) einbezogen. Eine Marktbasierte Maßnahmen – ETS versus Offsetting Maßnahme, die aufgrund massiver Vorbehalte vieler Dritt- staaten aber entgegen ursprünglicher Planungen bis heu- Bei CO -Emissionen handelt es sich um negative externe te nur auf Flüge innerhalb des Europäischen Wirtschafts- Effekte, für deren Regulierung zwischen ordnungsrecht- raums (EWR) angewendet wird und daher in ihrer Wirkung lichen Instrumenten wie Aufl agen und Normen einerseits begrenzt ist. Um das 2010 in Resolution A37-19 der Inter- und umweltökonomischen Ansätzen andererseits unter- schieden wird. Zu letzteren zählen neben (Pigou-)Steuer-, Abgaben- und Subventionslösungen auch Second-Best- 1 Vgl. D. S. Lee et al.: Aviation and global climate change in the 21st century, in: Atmospheric Environment, 43. Jg. (2009), H. 22-23, Ansätze wie Zertifi kats- und Standard-Preis-Lösungen. S. 3520-3537. Sowohl das 2005 für stationäre Anlagen und später auch für den innereuropäischen Luftverkehr eingeführte Emis- sionshandelssystem (Cap&Trade-System) EU-ETS als auch das angekündigte Klimakompensationssystem CORSIA sind Beispiele für Zertifi katslösungen. Dr. Sven Maertens ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Flughafenwesen und Luftverkehr des Im Rahmen eines Cap&Trade-Systems wird zunächst Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt (DLR) eine fi xe Emissionsobergrenze defi niert, die für ein fest- in Köln. gelegtes Gebiet, einen bestimmten Zeitraum und für teil- nehmende Branchen in Form einer maximalen, meist ver- Dr. Janina Scheelhaase leitet dort die Gruppe Luft- knappten, aber handelbaren Emissionsmenge gilt. Stei- verkehrsökonomie. gende Zertifi katspreise aufgrund der Verknappung der Wolfgang Grimme, Dipl.-Kaufmann, und Martin 2 Hinzu kommen die theoretischen Verhandlungslösungen nach Coase. Jung, M.Sc., sind dort wissenschaftliche Mitarbeiter. Vgl. etwa G. Aberle: Transportwirtschaft, 5. Aufl ., München 2009, S. 579-582; P. Michaelis: Ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik: Eine anwendungsorientierte Einführung, Heidelberg 1996, S. 26 ff. Wirtschaftsdienst 2017 | 8 588 Analysen und Berichte Klimapolitik Emissionsmenge geben den Marktteilnehmern einen An- Emissionshandelssystem EU-ETS für den reiz, zusätzliche Emissionen einzusparen. Je höher der Luftverkehr Zertifi katspreis ausfällt, desto eher lohnt sich für einen Emittenten die Investition in neue, umweltfreundliche Pro- Das 2005 zunächst für stationäre Quellen eingeführte duktionstechniken bei gleichzeitigem Verkauf nicht mehr Europäische Emissionshandelssystem zur Begrenzung benötigter Emissionsrechte. Um die Umwelteffektivität der CO -Emissionen ist das bislang größte internatio- zu erhöhen, kann der Staat beispielsweise die Menge nale Cap&Trade-System für Unternehmen zum Handel der Zertifi kate im Zeitablauf oder die unentgeltliche Zer- mit Emissionsrechten für Treibhausgase. Seit 2012 ist tifi katsausgabe (Erstausstattung) reduzieren. Emissionen der Luftverkehr Teil des EU-ETS. Gemäß der Richtlini- ohne Emissionsrechte werden sanktioniert. In sogenann- en 2008/101/EG und 2009/29/EG sollten seitdem die ten offenen Systemen besteht die Möglichkeit des Zu- CO -Emissionen aller Flüge von, nach und innerhalb kaufs von Emissionsrechten aus anderen Branchen bzw. der EWR-Staaten (EU, Norwegen, Island, Liechtenstein) des Verkaufs nicht benötigter Zertifi kate dorthin. Bei ei- grundsätzlich der Emissionshandelspfl icht unterliegen. nem geschlossenen System hingegen kann nur innerhalb Der Geltungsbereich des EU-Emissionshandels wurde der festgelegten Branche gehandelt werden. jedoch angesichts erheblicher Vorbehalte wichtiger Dritt- staaten im Zuge der sogenannten „Stopping-the-Clock- Im Unterschied dazu erfolgt in einem Offsetting-System Entscheidung“ nachträglich durch Verordnung 421/2014/ (Baseline&Credit) keine absolute, politisch festgelegte EU zunächst für 2013 bis 2016 temporär eingeschränkt, Begrenzung (Cap) der Gesamtemissionsmenge. Vielmehr weshalb gegenwärtig nur Flüge innerhalb des EWR wie müssen Emissionsrechte für Emissionen, die über eine folgt emissionshandelspfl ichtig sind (Reduced Scope): sogenannte Baseline hinausgehen, zugekauft werden. Diese Credits können durch Investition in Klimaschutz- • Emissionsobergrenze (Cap) von 97% der durchschnitt- projekte zur Treibhausgaseinsparung oder -speicherung lichen CO -Emissionen der Jahre 2004 bis 2006 im erwirtschaftet werden und auf sogenannten Verpfl ich- Jahr 2012 bzw. 95% ab 2013; tungsmärkten (Compliance Markets) im Rahmen des Kyoto-Protokolls oder auf freiwilligen Märkten gehandelt • Kostenlose Zuteilung von Zertifi katen für 82% dieser werden. Hinzu kommen außerbörsliche Übertragungen Emissionsmenge auf Basis eines Benchmarks, der insbesondere im Rahmen freiwilliger Klimakompensation sich nach den durchschnittlichen Emissionen einer über spezialisierte Dienstleister. Unabhängige Institutio- Fluggesellschaft in den Jahren 2004 bis 2006 sowie nen prüfen den Nutzen und die Qualität der Projekte und ihrer Verkehrsleistung 2010 richtet; Einhaltung einer vergeben Zertifi zierungen nach im Kyoto-Protokoll fest- „speziellen Reserve“ von 3% des Caps zur kostenlo- gelegten Standards. sen Zuteilung an Neueinsteiger oder schnell wachsen- de Unternehmen und Versteigerung von Zertifi katen für Im Ergebnis fi ndet in einem Offsetting-System eine teil- die verbleibenden 15%; weise oder vollständig durch Offsets fi nanzierte Investiti- on in klimafreundliche Projekte als Kompensation klima- • Ausnahmen unter anderem für Flüge auf bestimmten schädlicher Emissionen statt. Auch das Instrument der Routen im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpfl ich- Klimakompensation erlaubt es also, bei hohen Vermei- tungen, für sehr kleine Betreiber und Flugzeuge, sowie dungskosten Emissionen durch die Finanzierung günsti- gerer Maßnahmen anderswo auszugleichen. Der „Netto- 6 Vgl. Europäische Kommission: Emissionshandelssystem der EU, htt- ausstoß“ von Treibhausgasen bleibt damit – wie auch bei ps://ec.europa.eu/clima/policies/ets_de (24.1.2017). einem Cap&Trade-System – bei stringenter Anwendung 7 Beispielsweise verboten Senat und Kongress der USA US-Fluggesell- schaften die Teilnahme am EU-ETS, vgl. Government Printing Offi ce, Eu- gleich, weil es aus klimatologischer Sicht unerheblich ist, ropean Union Emissions Trading Scheme Prohibition Act of 2011, 2012, wo (auf der Erde) der Ausstoß an klimarelevanten Gasen http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PL AW-112publ200/pdf/PL AW-112pu- bzw. die zugehörigen Einsparungen erfolgen. bl200.pdf (24.1.2017). Offi ziell wurde das „Stopping-the-Clock“ durch die EU allerdings mit positiven Entwicklungen auf der Ebene der Internati- onalen Zivilluftfahrtorganisation ICAO begründet. So heißt es in Absatz (3) der Vorbemerkungen zur Verordnung 421/2014/EU: „in order to sus- tain the momentum reached at the 38th Session of the ICAO Assembly in 2013 and facilitate progress at the upcoming 39th Session in 2016, it 3 Zum Konzept der Umweltzertifi kate vgl. grundlegend J. H. Dales: Pol- is desirable to temporarily consider the requirements set out in Directive lution, Property and Prices, Toronto 1968. 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council … to be satis- 4 Vgl. etwa J. Goodward, A. Kelly: Bottom Line on Offsets, World Re- fi ed for the period until 31 December 2016 in respect of fl ights to and from sources Institute, August 2010, http://www.wri.org/publication/bot- aerodromes in countries outside the European Economic Area (EEA)“. tom-line-offsets (17.1.2017). 8 Vgl. Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt), https://www.dehst.de/ 5 Vgl. hierzu z.B. J. Scheelhaase: Abgaben und Zertifi kate als Instru- DE/Als-Betreiber-teilnehmen/Fuer-Luftfahrzeugbetreiber/fuer-luftfahr- mente zur CO -Reduktion in der EG, München 1994. zeugbetreiber-node.html (28.4.2017). ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 589 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 1 Die Konkretisierung dieser marktbasierten Maßnahme Fahrplan zur CO -Emissionsreduzierung im Luftverkehr erfolgte in der 39. Hauptversammlung durch Resolution A39-3 in Form des Offsetting-Systems CORSIA, dessen CO -Emissionen keine Anwendungsgebiet und Funktionsweise in Abbildung 2 Maßnahme dargestellt sind und wie folgt zusammengefasst werden können: CNG 2020 • CORSIA ist ein Klimakompensationssystem (Baseline & Credit) für den internationalen Luftverkehr. Flugge- -50% bis sellschaften haben ihre Emissionen durch den Kauf von Offset-Zertifi katen auszugleichen, die unter an- derem von Klimaschutzprojekten in anderen Sektoren 2005 2010 2020 2030 2040 2050 herausgegeben werden. Es werden keine Maßnahmen ergriffen Einsatz bekannter Technologien, Prozesse und Infrastrukturen • CORSIA beginnt 2020 und erstreckt sich über eine Pi- Einsatz von Bio-Kraftstoffen und alternativen Technologien lotphase von 2021 bis 2023 sowie Phase 1 (2024 bis CO -freies Wachstum ab 2020 (CNG 2020) Brutto-Emissionen bei Einhaltung des IATA-Fahrplans 2026) und Phase 2 (2027 bis 2035). Marktbasierte Maßnahmen greifen Quelle: IATA, http://images.slideplayer.com/2/730793/slides/slide_11.jpg • Komplett von CORSIA ausgenommen sind zum ei- (17.1.2017). nen kleine Emittenten (small emitters) mit weniger als 10 000 t CO p.a., Flüge mit Flugzeugen von weniger als 5,7 t höchstzulässiger Startmasse, und humanitäre, für Sichtfl üge, Rundfl üge und Flüge im Rahmen huma- medizinische und Löschfl üge. Zudem fallen neue (und nitärer und ähnlicher Maßnahmen; damit relativ stark wachsende) Fluggesellschaften für eine Dauer von maximal drei Jahren nicht unter COR- • Halboffenes System (Zukaufmöglichkeit von Emissi- SIA, es sei denn, sie erreichen bereits vorher einen onsrechten aus anderen Sektoren). individuellen Anteil an der weltweiten, internationalen Verkehrsleistung (gemessen in Revenue Ton Kilome- Zum Vorgehen von 2017 bis zur Einführung von CORSIA ters, RTK) von 0,1%. gibt es noch keine formalisierten Aussagen hinsichtlich der Einbeziehung oder Nicht-Einbeziehung von Flügen • Die Verpfl ichtung, Offsets zu halten, hängt nicht von zwischen dem EWR und dem Rest der Welt. Herkunft oder Größe des Betreibers, sondern nur von der befl ogenen Strecke ab. Emissionsrechte müs- Der lange Weg zu CORSIA sen nur für „CORSIA-Emissionen“, d.h. Emissionen von internationalen Flügen zwischen teilnehmenden Das Ziel eines CO -freien Wachstums des internationalen „CORSIA-Staaten“ nachgewiesen werden. Bis Ende Luftverkehrs ab 2020 (CNG 2020) wurde auf der 37. Ver- 2026 ist die Teilnahme an CORSIA freiwillig und wird sammlung der ICAO 2010 in Resolution A37-19 beschlos- 71 Staaten umfassen (Stand vom 20.7.2017), deren sen und auf der nachfolgenden Versammlung in Resolu- Luftfahrzeugbetreiber rund 87,7% der internationalen 9 11 tion A38-18 bekräftigt. Weiterhin wurde im Rahmen der RTK repräsentieren. Ein Ausstieg ist jährlich möglich. 38. Versammlung der ICAO vereinbart, bis 2016 eine zu- Die Berechnungen im weiteren Verlauf dieses Artikels sätzliche „global market-based measure“ (GMBM) zu ent- basieren auf einer Teilnahme von 67 Staaten (Stand wickeln, um die Umsetzung dieses Ziels zu unterstützen. 21.4.2017), deren Fluggesellschaften 87,5% der inter- Dies ist erforderlich, da die Implementierung technischer nationalen RTK verursachen. und operativer Maßnahmen sowie ein verstärkter Einsatz von Biokraftstoffen alleine mindestens für den Zeitraum • In Phase 2 muss jeder Staat an CORSIA teilnehmen, 2020 bis ca. 2037 nicht ausreichen werden, um das Ziel dessen Luftfahrzeugbetreiber 2018 mindestens 0,5% zu erreichen (vgl. Abbildung 1). der globalen, internationalen RTK repräsentieren, mit 9 Vgl. International Civil Aviation Organization (ICAO): Resolution A37-19: 10 Vgl. ICAO: Resolutions adopted by the assembly, Oktober 2016, ht- Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices rela- tp://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/Resolutions/a39_res_ ted to environmental protection – Climate change, http://www.icao.int/ prov_en.pdf (24.1.2017). environmental-protection/37thAssembly/A37_Res19_en.pdf (20.1.2017); 11 Vgl. ICAO.: Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International und dies.: Assembly Resolutions in Force, 4.10.2013, http://www.icao. Aviation (CORSIA), http://www.icao.int/environmental-protection/Pa- int/Meetings/GLADs-2015/Documents/A38-18.pdf (20.1.2017). ges/market-based-measures.aspx (20.7.2017). Wirtschaftsdienst 2017 | 8 590 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 2 Aufbau von CORSIA CORSIA (Res A39-3) 2021 bis 2023: Pilotphase 2024 bis 2026: Phase 1 2027 bis 2035: Phase 2 Flüge zwischen ca. 67 freiwilligen Teilnehmerstaaten Flüge zwischen ca. 72 Staaten, deren Betreiber > 0,5% der Stand April 2017 internationalen Verkehrsleistung (RTK) im Jahr 2018 erbringen Jährliche Ein- und Ausstiegsoption (+ gegebenenfalls zusätzliche Staaten, bis 90% RTK-Abdeckung erreicht ist) + Freiwillige Ausnahmen: kleine Betreiber und Flugzeuge, Neueinsteiger (für maximal drei Jahre) , humanitäre und ähnliche Flüge Durch Fluggesellschaft im Berichtsjahr auszugleichende „CORSIA-Emissionen“ x t CORSIA-Emissionen x CORSIA-Emissionen x t,x t,x 3 3 100% x (Sektorwachstum zwischen Basisjahr (s x Sektorwachstum zwischen Basisjahr und Berichtsjahr + i x individuelles und Berichtsjahr) Wachstum von Fluggesellschaft zwischen Basisjahr und Berichtsjahr) 2027 bis 2029: 2030 bis 2032: 2033 bis 2035: 2020 bis 2023: Berichtsjahr = 2024 bis 2026: Berichtsjahr = s = 100% s ” 80% s ” 30% aktuelles Jahr t oder 2020 aktuelles Jahr t i = 0% i • 20% i • 70% Kauf von Offsets sowie Überwachung, Ermittlung, Berichterstattung und Prüfung Ausnahmen bilden Least Developed Countries (LDC), Small Island Developing States (SIDS) und Landlocked Developing Countries (LLDC), außer sie 2 3 nehmen freiwillig teil. Sofern sie jeweils unter 0,1% der weltweiten RTK bleiben. Mittelwert der Emissionen aus 2019 und 2020. Quelle: eigene Abbildung. Ausnahme sogenannter Least Developed Countries Umwelteffektivität von CORSIA und EU-ETS (LDCs), Small Island Developing States (SIDS) und Landlocked Developing Countries (LLDCs). Eine frei- Die Umwelteffektivität hängt beim Offsetting erstens von willige Teilnahme ist weiterhin möglich. Sofern die ku- der festgelegten Menge der CO -Baseline und von der zu mulierte Verkehrsleistung der Fluggesellschaften aller kompensierenden CO -Emissionsmenge ab. Zweitens ist Teilnehmerstaaten unter 90% der internationalen RTK es von großer Bedeutung, dass die Qualität der Offsets bleibt, sind auch die gemessen an der internationalen gesichert ist. Hat man sich für ein bestimmtes Instrumen- Verkehrsleistung nächst größerer Staaten miteinzubin- tarium entschieden, ist also die Umwelteffektivität dieser den, bis die 90% erreicht sind. Maßnahme umso größer, je breiter sie angewendet wird. • Die exakte Menge an CO -Emissionen, für die eine Eine modellbasierte Schätzung der Umwelteffektivität Fluggesellschaft in einem Berichtsjahr ab 2021 Offsets von CORSIA im Vergleich zum EU-ETS erfolgte durch vorweisen muss, berechnet sich aus ihren individuellen das am DLR-Institut für Flughafenwesen und Luftver- CORSIA-Emissionen des Berichtsjahres multipliziert kehr erstellte Emissionsberechnungstool 4D-RACE für mit dem Wachstum aller CORSIA-Emissionen weltweit den globalen Passagierverkehr 2016. Eine Modellierung (Sektorwachstum) seit dem „Basisjahr“ (Mittelwert aus des Emissionsbeitrags reiner Frachtfl üge ist aufgrund ei- 2019 und 2020). In Phase 2 wird zunehmend auch das ner unzureichenden Flugplandatengrundlage nicht mög- individuelle Wachstum der Fluggesellschaften mit he- lich. Um das Luftverkehrswachstum und damit auch das rangezogen. Innerhalb der Pilotphase kann jeder teil- Emissionswachstum langfristig abzubilden, wurden die nehmende Staat wählen, ob seine Fluggesellschaften „Central“-Szenarios der regionalisierten Luftverkehrspro- bei der Berechnung der Abgabeverpfl ichtung die COR- gnose der Forecasting and Economic Analysis Support SIA-Emissionen des tatsächlichen Berichtsjahres oder Group (FESG) des ICAO Committee on Aviation Environ- die des Jahres 2020 anzusetzen haben. mental Protection (CAEP) von 2014 auf die Modellierungs- ergebnisse für 2016 übertragen. In der Emissionspro- 12 Vgl. ICAO: Resolutions adopted by the assembly, a.a.O. gnose wurde dabei für den Zeitraum 2017 bis 2039 eine ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 591 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 3 A bbildung 4 Entwicklung der jährlichen globalen CO -Emissionen Emissionsminderung des Passagierverkehrs % der Gesamtemissionen des Passagierluftverkehrs CO -Emissionen in Mio. t CORSIA (Fortschreibung über 2035 hinaus) EU-ETS (Full Scope) CORSIA (bis 2035) 600 10 EU-ETS (Reduced Scope über 2020 hinaus) Jährliche globale Emissionen EU-ETS (Reduced Scope bis 2020) Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. Die angezeigten Werte für CORSIA basieren aus Vereinfachungsgründen auch in Phase 2 nur auf den 67 freiwillig teilnehmenden CORSIA-Staaten (nach Stand April 2017). durchschnittliche jährliche autonome Effi zienzsteigerung Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für von 1,2% unterstellt – eine Größenordnung, die sich em- das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. pirisch für die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte belegen lässt. Das erwartete durchschnittliche jährliche Emissionswachstum zwischen 2017 und 2039 auf glo- Zum Vergleich: im aktuellen Reduced Scope des EU-ETS baler Ebene beträgt 3,2%, sodass die jährlichen Emis- werden nur die Emissionen des Luftverkehrs im EWR re- sionen von gegenwärtig 734 Mio. t auf schätzungsweise guliert, die 2016 rund 62,7 Mio. t CO betrugen und da- 1523 Mio. t CO ansteigen werden (vgl. Abbildung 3). mit 8,5% der globalen CO -Emissionen des Passagier- 2 2 luftverkehrs repräsentierten. Die Minderungsmenge aus Eine durch CORSIA zu erzielende RTK-Abdeckung von dem EU-ETS ergibt sich aus den jährlichen Emissionen 90% bei der Ermittlung der ab Phase 2 teilnehmenden abzüglich des „Caps“ von 95% der durchschnittlichen Staaten, bzw. die 87,5%-ige Abdeckung durch die 67 historischen Emissionen der Jahre 2004 bis 2006. Laut freiwilligen Teilnehmerstaaten in den ersten zwei Phasen, unseren Modellierungsergebnissen beträgt die auf den klingen zunächst hoch. Diese beziehen sich aber einer- Passagierverkehr entfallende Obergrenze der Emissionen seits nur auf den internationalen Luftverkehr, und zum schätzungsweise 47,6 Mio. t. Daraus resultiert eine aktu- anderen fallen Routen nur unter die Offset-Verpfl ichtung, elle Minderungsmenge von etwa 15,1 Mio. t CO . wenn Start- und Zielland teilnehmen. Folglich entfallen derzeit (2016) nur etwa 42% der globalen, auch durch In- Die ursprüngliche Ausgestaltung des EU-ETS (Full Scope) landsverkehre verursachten Gesamtemissionen des Pas- umfasste alle im EWR startenden und landenden Flugzeu- sagierluftverkehrs auf Routen zwischen den 67 CORSIA- ge auch im Drittstaatenverkehr. Hätte man diese Option Staaten. auch 2016 politisch umgesetzt, wären mit etwa 220 Mio. t CO etwa 30% der globalen Luftverkehrsemissionen im Zudem unterliegen nicht sämtliche Emissionen dieser Passagierverkehr in das EU-ETS einbezogen gewesen. Flüge zwischen CORSIA-Staaten dem neuen System, Das Cap läge bei dieser Ausgestaltungsoption bei etwa sondern nur die durch das zusätzliche Wachstum des 167 Mio. t, sodass sich die CO -Minderungsmenge 2016 Sektors ab 2020 hervorgerufenen Emissionen. Ein großer auf 53 Mio. t CO beliefe. Teil der jährlichen Emissionen, nämlich die 2020 erreich- ten „Sockelemissionen“, bleibt somit unreguliert. So wird In Abbildung 4 sind die aktuellen bzw. zukünftigen Anteile 2021 nur eine relativ geringe Menge von 11,7 Mio. t CO der durch marktbasierte Maßnahmen (CORSIA oder EU- der Offset-Pfl icht unterzogen und damit in anderen Emit- ETS) geminderten Emissionen an den erwarteten Gesamt- tenten-Bereichen und Projekten gemindert. Diese jährli- emissionen des Weltpassagierluftverkehrs dargestellt. che „Minderungsmenge“ wird jedoch im Zeitablauf durch Die durch CORSIA erzielte CO -Minderung startet mit das Emissionswachstum und die Einbeziehung weiterer einem relativ kleinen Anteil von rund 1,4%, steigt jedoch Staaten immer weiter ansteigen und sich 2035 auf über danach kontinuierlich an, da alle zusätzlichen Emissionen 200 Mio. t CO belaufen. Dies kann durchaus als umwelt- auf CORSIA-Routen ab 2021 durch Offsetting gemindert politischer Erfolg gewertet werden. werden müssen. Selbst wenn man – wie in Abbildung 4 – Wirtschaftsdienst 2017 | 8 2039 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 5 dass der Luftverkehr eine Reihe klimarelevanter Emissi- Kumulierte Emissionsreduktion unter CORSIA und onen verursacht, so z.B. NO , H O, Kondensstreifen und x 2 EU-ETS Zirren sowie CO . Umweltorganisationen argumentieren, Kumulierte CO -Emissionen in Mio. t dass die emittierte Menge aufgrund der höheren Wirkung in höheren Ozonschichten mit dem Faktor 2,7 (radiative forcing index, RFI) multipliziert werden sollte. Lee et al. EU-ETS (Full Scope) betonen jedoch, dass ein pauschaler Ansatz des RFI als Multiplikator auf CO -Emissionen des Luftverkehrs eine CORSIA falsche Interpretation darstellt. Zudem hätte ein solcher Multiplikator den Nachteil, falsche Anreize zu setzen, weil für Investitionen in Technologien, die zu geringeren klima- EU-ETS (Reduced Scope) relevanten Nicht-CO -Emissionen führen, keine Anreize gesetzt werden. Das vom DLR im Auftrag des BMBF durchgeführte Projekt AviClim hat zur korrekten Berück- Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. sichtigung der wesentlichen klimarelevanten Emissionen des Luftverkehrs (auch in Emissionshandelssystemen) konkrete Vorschläge erarbeitet. auch in Phase 2 nur die 67 freiwilligen CORSIA-Staaten zugrunde legt, erzielt man 2036 bereits einen Prozentsatz Ein weiteres Problem kann die Verfügbarkeit einer ausrei- der Emissionsminderung an den Gesamtemissionen von chenden Zahl an qualitativ genügenden Offsets darstel- über 16%. Die CO -Minderungsmenge im derzeitigen Re- len, wenn mit dem Luftverkehr „von jetzt auf gleich“ ein duced Scope des EU-ETS ist vergleichsweise gering, da großer Nachfrager hinzukommt. Auch aus Sicht von Um- im Intra-EWR-Verkehr nur ein geringer Teil der weltweiten weltorganisationen ist es hingegen vorteilhaft, dass als Emissionen anfällt. Somit werden im Zeitablauf nur 2% Ausgleich zu den Emissionen des Luftverkehrs konkret in bis 4% der globalen Luftverkehrsemissionen durch Off- Klimaprojekte investiert wird, während im EU-ETS Teile setzertifi kate und Emissionsrechte aus anderen Sekto- der Auktionserlöse auch in den normalen Staatshaushalt ren gemindert. Der ursprüngliche Plan der Europäischen fl ießen können. Kommission, alle im EWR startenden und landenden Flü- ge in das EU-ETS einzubeziehen (Full Scope), weist kurz- Wettbewerbspolitische Würdigung von CORSIA und mittelfristig die vergleichsweise höchste ökologische Effektivität auf. Bei dieser Ausgestaltungsoption würden Grundsätzlich kann die Anwendung einer regulatorischen aktuell knapp 8% und bis 2039 gut 16% der globalen Maßnahme auf Teilmärkten zu Wettbewerbsverzerrungen CO -Luftverkehrsemissionen des Passagierluftverkehrs auf dem Gesamtmarkt führen. Gleiches gilt für die Ver- reduziert. Die durch CORSIA geminderte Emissionsmen- wässerung des Systems durch Ausnahmen. Ähnlich wie ge würde das EU-ETS (Full Scope) erst Mitte der 2030er schon im EU-ETS sind auch bei CORSIA Ausnahmen Jahre übersteigen. für kleine Betreiber (small emitters) relativ unkritisch, da diese als regionale Nischenanbieter im globalen Wettbe- Abbildung 5 zeigt zudem die kumulierte Emissionsreduk- werbsumfeld kaum eine Rolle spielen. tion im Zeitablauf ab 2016: Dies liegt bei CORSIA aus den genannten Gründen (Beginn erst im Jahr 2020, Regulie- rung nur der zusätzlichen jährlichen Emissionen ab die- sem Zeitpunkt) zunächst, bis ca. 2027, unter der des EU- 13 Vgl. etwa Germanwatch: Fakten, die Sie nicht überfl iegen sollten, ht- ETS im Reduced Scope, zieht dann aber vorbei. Die ku- tp://germanwatch.org/klak/fl ug04.pdf (24.1.2017). mulierte Minderung, die bei Beibehaltung des Full Scopes 14 Vgl. D. S. Lee et al., a.a.O. im EU-ETS erzielbar gewesen wäre, wird indes bis 2039 15 Vgl. P. Marbaix, A. Ferrone, B. Matthews: Inclusion of non-CO effects of aviation in the ETS: a summary, 28.8.2008, http://dev.ulb.ac.be/ nicht erreicht. ceese/ABC_Impacts/documents_abc/Note_to_stakeholders_aviati- on_nonco2.pdf (25.1.2017). Offene Fragen zum CORSIA-System 16 Vgl. J. Scheelhaase, K. Dahlmann, M. Jung, H. Keimel, H. Nieße, R. Sausen, M. Schaefer, F. Wolters: How to best address aviation’s full climate impact from an economic policy point of view? – Main re- Grundsätzlich problematisch bei der Anwendung von sults from AviClim research project, Transportation Research Part D: Umweltzertifi katen auf den Luftverkehr ist zudem die Fra- Transport and Environment, Nr. 45, 2016, S. 112-125. 17 Vgl. auch L. Grießhaber: Emissionen begrenzen und Mittel für Klima- ge, wie der Strahlungsantrieb (radiative forcing) bei der fi nanzierung generieren, Bepreisung von Emissionen im Flugverkehr Festlegung der zu kompensierenden Emissionsmenge international voranbringen, Positionspapier von Germanwatch, Ber- berücksichtigt werden soll. Hintergrund ist die Tatsache, lin, Bonn, Februar 2013. ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 2039 Analysen und Berichte Klimapolitik Das EU-ETS hat aufgrund der geografi schen Begrenzung ständig ist. Abhilfe könnte hier nur die freiwillige An- auf Europa den Nachteil, dass Fluggesellschaften je nach wendung der CORSIA-Regelungen auch auf den inlän- Ausrichtung des Streckennetzes und Geschäftsmodells dischen Luftverkehr schaffen. unterschiedlich stark belastet werden, auch wenn sie teilweise in Konkurrenz zueinander stehen. So fällt bei- Eine weitere Wettbewerbsverzerrung kann dadurch ent- spielsweise bei der Umsteigeverbindung einer griechi- stehen, dass in den ersten beiden Phasen von CORSIA schen Fluggesellschaft von Oslo über Athen nach Beirut auf die Emissionsmenge aller Fluggesellschaften aus- das inner europäische Flugsegment unter das EU-ETS, schließlich ein einheitlicher Multiplikator, nämlich das bei einer Konkurrenzverbindung einer türkischen Flugge- Sektorwachstum angewendet wird, um die Menge an sellschaft über Istanbul (Non-EWR) hingegen nicht. Durch nötigen Offsets zu bestimmen. Dies hat zur Folge, dass die globale Ausrichtung von CORSIA wird dieser Nachteil auch nicht (mehr) wachsende Fluggesellschaften Offsetts zwar deutlich, aber nicht vollumfänglich aufgehoben. Dies erwerben müssen. liegt daran, dass weitgehende Ausnahmen für zwei Arten von Verkehren verbleiben: Transaktionskosten der Maßnahme 1. Flüge von/zu/über Non-CORSIA-Staaten: Aufgrund des Ein administrativer Aufwand bei Fluggesellschaften, Be- 0,5%-RTK-Kriteriums ist damit zu rechnen, dass Staa- hörden und Prüfstellen, wie er bereits aus dem EU-ETS ten wie Ägypten, Vietnam, Sri Lanka, Pakistan, Kenia, bekannt ist, wird auch in CORSIA entstehen, und dies in Argentinien, Oman, Mauritius, die Seychellen oder die geografi sch weitaus größerer Breite. Zum einen müssen Malediven von CORSIA befreit sein werden. Dies re- die Fluggesellschaften für alle CORSIA-Routen ihre Ver- duziert nicht nur die Umwelteffektivität der Maßnah- kehrsleistung und ihren Kerosinverbrauch protokollieren me, sondern führt auch zu Wettbewerbsverzerrungen und berichten. Dies trifft nicht nur auf Fluggesellschaften zwischen „ähnlichen“ Flügen bzw. Destinationen (wie aus den anfangs 67 freiwillig teilnehmenden Staaten zu, etwa den Kanarische Inseln vs. Ägypten, oder Thailand sondern auch auf Fluggesellschaften aus Drittstaaten, die vs. Malediven). Durch die Defi nition der von CORSIA auf CORSIA-Routen operieren. Hinzu kommen behördli- ausgenommenen Staaten alleine auf Basis der Ver- che Überwachung- und Prüfaktivitäten der Heimatstaaten kehrsleistung 2018 können zudem sogar Staaten bis dieser Fluggesellschaften und Aktivitäten von Prüfstellen, zum Ende der 2. Phase von CORSIA ausgenommen sowie – zumindest anfangs – entsprechende Schulungs- bleiben, deren Carrier nach 2018 ein enormes Wachs- aktivitäten. Emissionen im Rahmen des EU-ETS werden tum verzeichnen. hingegen von Betreibern auch aus Drittstaaten an zustän- dige EU-Staaten gemeldet, sodass behördliche Überwa- 2. Inlandsverkehre: Die Ausklammerung sämtlicher In- chung- und Prüfaktivitäten außerhalb Europas bislang landsfl üge im CORSIA-System ist in wettbewerblicher nicht nötig sind. Hinsicht besonders bei fl ächenmäßig großen Staa- ten wie China, der Russischen Föderation oder den Zum anderen besteht die Notwendigkeit eines globalen USA relevant. So fällt eine direkt bediente Strecke wie RTK-Reportings sämtlicher Fluggesellschaften weltweit Frankfurt/Los Angeles vollständig unter CORSIA, wäh- im Jahr 2018. Dies gilt selbst für Staaten, die aufgrund rend bei einem Routing von Frankfurt über einen Hub relativ geringer Aktivitäten ihrer Fluggesellschaften von an der US-Ostküste nach Los Angeles nur das Trans- CORSIA befreit sein werden. Diese Verpfl ichtung ist nichts atlantiksegment, nicht aber der inneramerikanische Neues auf ICAO-Ebene. Jedoch offenbaren Berichte der Anschlussfl ug reguliert wird. Bei einer Fluggesellschaft ICAO für vergangene Jahre, dass bislang ein großer Teil mit einem hohen Anteil an Inlandsverkehr unterliegt von Staaten keine entsprechenden Daten gemeldet hat – daher ein geringerer Anteil der Verkehrsleistung und und dies betrifft nicht nur Entwicklungsländer. Weiterhin damit am Umsatz dem CORSIA-System als bei einem müssen auch nicht von CORSIA abgedeckte Staaten ver- Anbieter mit einem hohen Anteil an Auslandsverkehr. einfachte Berichtspfl ichten erfüllen, damit die Gesamte- Diese wettbewerbsverzerrende Wirkung von CORSIA missionen ermittelbar sind. Schließlich wird im Rahmen ist systemimmanent, da die ICAO als UN-Organisation von CORSIA eine Überwachung der Güte der gehandel- ausschließlich für den internationalen Luftverkehr zu- ten Offsets erfolgen müssen, was weitere administrative Prozesse nach sich ziehen wird. 18 Vgl. etwa J. Scheelhaase, W. Grimme, M. Schaefer: The inclusion of avi- ation into the EU emissions trading scheme – impacts on competition Eine allerdings rechtlich wohl schwer umsetzbare zentra- between European and non-European network airlines, Transportation lisierte CORSIA-Verwaltung könnte die aus den genann- Research Part D: Transport and Environment, Nr. 15, 2010, S. 14-25. 19 Vgl. ICAO: Civil Aviation: 2012 International RTK by State of Air Opera- tor Certifi cate (AOC), last updated 24.9.2013. 20 Vgl. ebenda. Wirtschaftsdienst 2017 | 8 594 Analysen und Berichte Klimapolitik ten Aktivitäten resultierenden administrativen Kosten teil- neutralen Wachstums ab 2020 wenig ambitioniert und weise senken. Alternativ wären bei einem grundsätzlich führt nicht zu einer absoluten Senkung der Luftverkehrs- anderen Design der marktbasierten Maßnahme niedri- emissionen im historischen Vergleich, denn die Emissio- gere Transaktionskosten denkbar gewesen, wie etwa bei nen steigen kumulativ weiter an. einer Upstream-Lösung, bei der Mineralölfi rmen Offsets für Kerosinlieferungen vorweisen müssen. Dies hätte Be- Schätzungen auf Basis einer DLR-Emissionsprognose richterstattungs-, Überwachungs- und Prüfaktivitäten mit zeigen, dass für den Luftverkehr in seiner ursprünglichen einer viel kleineren Akteurszahl bedeutet. Ausgestaltung durch CORSIA kurz- und mittelfristig eine geringere Umwelteffektivität zu erwarten ist als durch das Fazit EU-ETS. In der langen Frist, d.h. ab 2035 steigt die öko- logische Wirksamkeit von CORSIA hingegen an: So trägt Gegenstand dieses Beitrags war eine Vorstellung und CORSIA 2035 zu einer Reduktion der CO -Emissionen kritische Analyse der im Herbst 2016 auf Ebene der In- des Luftverkehrs um etwa 200 Mio. t bei. Gleichwohl stei- ternationalen Zivilluftfahrtorganisation verabschiedeten gen die klimarelevanten Emissionen im Luftverkehr kumu- marktbasierten Maßnahme CORSIA zu Begrenzung von lativ weiter. klimarelevanten Emissionen des internationalen Luft- verkehrs. Dabei wurde auch auf die wesentlichen Unter- Um die Umwelteffektivität marktbasierter Maßnahmen im schiede zum derzeitigen Einbezug des Luftverkehrs in Luftverkehr nach 2020 zu steigern, könnten z.B. in der EU den Emissionshandel im Europäischen Wirtschaftsraum Möglichkeiten diskutiert werden, Teile des EU-ETS bei- eingegangen. zubehalten. Dies ist insbesondere im Hinblick darauf zu erwägen, dass beim Übergang vom EU-ETS zu CORSIA Sowohl das EU-ETS als auch CORSIA zielt darauf ab, das im EWR zwischen 2004 bis 2006 und 2020 realisierte ökonomische Anreize zur Vermeidung klimarelevanter Emissionswachstum und die gesamten Inlandsverkehre Emissionen des Luftverkehrs zu setzen. Dem EU-ETS un- nicht mehr einer marktbasierten Maßnahme unterliegen terliegen derzeit nur rund 8,5% der weltweiten Emissio- würden. Unseren Schätzungen zufolge belaufen sich al- nen des Luftverkehrs, da Verbindungen zwischen Europa leine die CO -Emissionen des Inlandsverkehrs in den und dem Rest der Welt entgegen ursprünglicher Pläne bis EWR-Staaten 2016 auf mindestens 13 Mio. t CO . auf Weiteres ausgenommen sind. Zudem fällt die effektive Minderungsmenge mit rund 2,1% noch deutlich geringer In CORSIA begründete Wettbewerbsverzerrungen zwi- aus, da von den besagten 8,5% Emissionsanteil nur das schen Fluggesellschaften sind im Gegensatz zum EU- Wachstum zwischen dem „Cap“ (95% des Durchschnitts ETS angesichts der hohen weltweiten Abdeckung mode- der Emissionen 2004 bis 2006) und den Emissionen des rat, auch wenn vereinzelt Routen bzw. Destinationen mit betrachteten Jahres durch Offsetzertifi kate oder Emissi- und ohne CORSIA-Belastung miteinander konkurrieren. onsrechte aus anderen Sektoren ausgeglichen werden Allerdings hat die Anwendung eines einheitlichen Multi- muss. plikators in den ersten zwei Phasen zur Folge, dass auch nicht (mehr) wachsende Fluggesellschaften ihre Emissi- Die umweltökonomische Bewertung des CORSIA-Sys- onen ausgleichen müssen.Aufgrund des Downstream- tems fällt ambivalent aus. Einerseits wird der internationa- Ansatzes mit hohen Überwachungs-, Berichterstattungs- le Luftverkehr zwischen nahezu allen bedeutenden Luft- und Verifi zierungsaktivitäten auf weltweiter Ebene ist verkehrsnationen einbezogen und nicht nur der Verkehr CORSIA für den Luftverkehr vermutlich noch transakti- innerhalb des EWR. Andererseits ist das Ziel eines CO - onskostenintensiver als das EU-ETS. Title: Climate Protection in Air Transport Through Market-based Measures – from EU ETS to CORSIA Abstract: To address the carbon footprint of global air transport, two important CO trading schemes for aviation have been construct- ed: the EU Emissions Trading Scheme for aviation, which entered into force in 2012, and CORSIA, the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, as agreed at the International Civil Aviation Organization in October 2016. The authors analyse and compare both reduction schemes from environmental and economic perspectives. JEL Classifi cation: Q580, H23, L93 ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft http://www.deepdyve.com/assets/images/DeepDyve-Logo-lg.png Wirtschaftsdienst Springer Journals

Klimaschutz im Luftverkehr: vom EU-Emissionshandel zu CORSIA

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Subject
Economics; Political Economy/Economic Policy; Labor Economics; Macroeconomics/Monetary Economics//Financial Economics; Social Policy; European Integration
ISSN
0043-6275
eISSN
1613-978X
DOI
10.1007/s10273-017-2181-7
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Abstract

Analysen und Berichte Klimapolitik DOI: 10.1007/s10273-017-2181-7 Sven Maertens, Janina Scheelhaase, Wolfgang Grimme, Martin Jung Klimaschutz im Luftverkehr: vom EU-Emissionshandel zu CORSIA Als ein Baustein zur Erreichung des Ziels eines CO -freien Wachstums des internationalen Luftverkehrs hat die Generalversammlung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation die Einführung der marktbasierten Klimaschutzmaßnahme CORSIA ab 2020 beschlossen. CORSIA wird auch im Vergleich zum bislang in Europa auf den Luftverkehr angewendeten Emissionshandelssystem EU-ETS vorgestellt. Das neue umweltpolitische Instrument wird anschließend sowohl aus umwelt- als auch aus transaktionskosten-ökonomischer und wettbewerbspolitischer Sicht für den Passagierluftverkehr kritisch gewürdigt. Der weltweite Luftverkehr hatte bereits 2005 einen ge- national Civil Aviation Organization (ICAO) formulierte Ziel schätzten Anteil von rund 2,5% am gesamten, vom Men- eines CO -freien Luftverkehrswachstums ab 2020 (Carbon schen verursachten CO -Ausstoß. Berücksichtigt man Neutral Growth 2020, kurz: CNG2020) dennoch zu errei- weitere Faktoren wie etwa die Emission von Stickoxiden, chen, wurde im Herbst 2016 in ICAO-Resolution A39-3 die zu Ozonbildung und Methanabbau führen, erhöht sich erstmals eine marktbasierte Klimaschutzmaßnahme für der Gesamtbeitrag des Luftverkehrs am menschenge- den globalen Luftverkehr beschlossen. Sie trägt die Be- machten Klimawandel auf rund 4,9%. zeichnung CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) und sieht eine geogra- Um den Klimabeitrag der CO -Emissionen des Wachs- fi sch wesentlich breitere Abdeckung vor als das EU-ETS. tumssektors Luftverkehr zu senken, wurde dieser 2012 in den EU-Emissionshandel (EU-ETS) einbezogen. Eine Marktbasierte Maßnahmen – ETS versus Offsetting Maßnahme, die aufgrund massiver Vorbehalte vieler Dritt- staaten aber entgegen ursprünglicher Planungen bis heu- Bei CO -Emissionen handelt es sich um negative externe te nur auf Flüge innerhalb des Europäischen Wirtschafts- Effekte, für deren Regulierung zwischen ordnungsrecht- raums (EWR) angewendet wird und daher in ihrer Wirkung lichen Instrumenten wie Aufl agen und Normen einerseits begrenzt ist. Um das 2010 in Resolution A37-19 der Inter- und umweltökonomischen Ansätzen andererseits unter- schieden wird. Zu letzteren zählen neben (Pigou-)Steuer-, Abgaben- und Subventionslösungen auch Second-Best- 1 Vgl. D. S. Lee et al.: Aviation and global climate change in the 21st century, in: Atmospheric Environment, 43. Jg. (2009), H. 22-23, Ansätze wie Zertifi kats- und Standard-Preis-Lösungen. S. 3520-3537. Sowohl das 2005 für stationäre Anlagen und später auch für den innereuropäischen Luftverkehr eingeführte Emis- sionshandelssystem (Cap&Trade-System) EU-ETS als auch das angekündigte Klimakompensationssystem CORSIA sind Beispiele für Zertifi katslösungen. Dr. Sven Maertens ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Flughafenwesen und Luftverkehr des Im Rahmen eines Cap&Trade-Systems wird zunächst Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt (DLR) eine fi xe Emissionsobergrenze defi niert, die für ein fest- in Köln. gelegtes Gebiet, einen bestimmten Zeitraum und für teil- nehmende Branchen in Form einer maximalen, meist ver- Dr. Janina Scheelhaase leitet dort die Gruppe Luft- knappten, aber handelbaren Emissionsmenge gilt. Stei- verkehrsökonomie. gende Zertifi katspreise aufgrund der Verknappung der Wolfgang Grimme, Dipl.-Kaufmann, und Martin 2 Hinzu kommen die theoretischen Verhandlungslösungen nach Coase. Jung, M.Sc., sind dort wissenschaftliche Mitarbeiter. Vgl. etwa G. Aberle: Transportwirtschaft, 5. Aufl ., München 2009, S. 579-582; P. Michaelis: Ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik: Eine anwendungsorientierte Einführung, Heidelberg 1996, S. 26 ff. Wirtschaftsdienst 2017 | 8 588 Analysen und Berichte Klimapolitik Emissionsmenge geben den Marktteilnehmern einen An- Emissionshandelssystem EU-ETS für den reiz, zusätzliche Emissionen einzusparen. Je höher der Luftverkehr Zertifi katspreis ausfällt, desto eher lohnt sich für einen Emittenten die Investition in neue, umweltfreundliche Pro- Das 2005 zunächst für stationäre Quellen eingeführte duktionstechniken bei gleichzeitigem Verkauf nicht mehr Europäische Emissionshandelssystem zur Begrenzung benötigter Emissionsrechte. Um die Umwelteffektivität der CO -Emissionen ist das bislang größte internatio- zu erhöhen, kann der Staat beispielsweise die Menge nale Cap&Trade-System für Unternehmen zum Handel der Zertifi kate im Zeitablauf oder die unentgeltliche Zer- mit Emissionsrechten für Treibhausgase. Seit 2012 ist tifi katsausgabe (Erstausstattung) reduzieren. Emissionen der Luftverkehr Teil des EU-ETS. Gemäß der Richtlini- ohne Emissionsrechte werden sanktioniert. In sogenann- en 2008/101/EG und 2009/29/EG sollten seitdem die ten offenen Systemen besteht die Möglichkeit des Zu- CO -Emissionen aller Flüge von, nach und innerhalb kaufs von Emissionsrechten aus anderen Branchen bzw. der EWR-Staaten (EU, Norwegen, Island, Liechtenstein) des Verkaufs nicht benötigter Zertifi kate dorthin. Bei ei- grundsätzlich der Emissionshandelspfl icht unterliegen. nem geschlossenen System hingegen kann nur innerhalb Der Geltungsbereich des EU-Emissionshandels wurde der festgelegten Branche gehandelt werden. jedoch angesichts erheblicher Vorbehalte wichtiger Dritt- staaten im Zuge der sogenannten „Stopping-the-Clock- Im Unterschied dazu erfolgt in einem Offsetting-System Entscheidung“ nachträglich durch Verordnung 421/2014/ (Baseline&Credit) keine absolute, politisch festgelegte EU zunächst für 2013 bis 2016 temporär eingeschränkt, Begrenzung (Cap) der Gesamtemissionsmenge. Vielmehr weshalb gegenwärtig nur Flüge innerhalb des EWR wie müssen Emissionsrechte für Emissionen, die über eine folgt emissionshandelspfl ichtig sind (Reduced Scope): sogenannte Baseline hinausgehen, zugekauft werden. Diese Credits können durch Investition in Klimaschutz- • Emissionsobergrenze (Cap) von 97% der durchschnitt- projekte zur Treibhausgaseinsparung oder -speicherung lichen CO -Emissionen der Jahre 2004 bis 2006 im erwirtschaftet werden und auf sogenannten Verpfl ich- Jahr 2012 bzw. 95% ab 2013; tungsmärkten (Compliance Markets) im Rahmen des Kyoto-Protokolls oder auf freiwilligen Märkten gehandelt • Kostenlose Zuteilung von Zertifi katen für 82% dieser werden. Hinzu kommen außerbörsliche Übertragungen Emissionsmenge auf Basis eines Benchmarks, der insbesondere im Rahmen freiwilliger Klimakompensation sich nach den durchschnittlichen Emissionen einer über spezialisierte Dienstleister. Unabhängige Institutio- Fluggesellschaft in den Jahren 2004 bis 2006 sowie nen prüfen den Nutzen und die Qualität der Projekte und ihrer Verkehrsleistung 2010 richtet; Einhaltung einer vergeben Zertifi zierungen nach im Kyoto-Protokoll fest- „speziellen Reserve“ von 3% des Caps zur kostenlo- gelegten Standards. sen Zuteilung an Neueinsteiger oder schnell wachsen- de Unternehmen und Versteigerung von Zertifi katen für Im Ergebnis fi ndet in einem Offsetting-System eine teil- die verbleibenden 15%; weise oder vollständig durch Offsets fi nanzierte Investiti- on in klimafreundliche Projekte als Kompensation klima- • Ausnahmen unter anderem für Flüge auf bestimmten schädlicher Emissionen statt. Auch das Instrument der Routen im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpfl ich- Klimakompensation erlaubt es also, bei hohen Vermei- tungen, für sehr kleine Betreiber und Flugzeuge, sowie dungskosten Emissionen durch die Finanzierung günsti- gerer Maßnahmen anderswo auszugleichen. Der „Netto- 6 Vgl. Europäische Kommission: Emissionshandelssystem der EU, htt- ausstoß“ von Treibhausgasen bleibt damit – wie auch bei ps://ec.europa.eu/clima/policies/ets_de (24.1.2017). einem Cap&Trade-System – bei stringenter Anwendung 7 Beispielsweise verboten Senat und Kongress der USA US-Fluggesell- schaften die Teilnahme am EU-ETS, vgl. Government Printing Offi ce, Eu- gleich, weil es aus klimatologischer Sicht unerheblich ist, ropean Union Emissions Trading Scheme Prohibition Act of 2011, 2012, wo (auf der Erde) der Ausstoß an klimarelevanten Gasen http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PL AW-112publ200/pdf/PL AW-112pu- bzw. die zugehörigen Einsparungen erfolgen. bl200.pdf (24.1.2017). Offi ziell wurde das „Stopping-the-Clock“ durch die EU allerdings mit positiven Entwicklungen auf der Ebene der Internati- onalen Zivilluftfahrtorganisation ICAO begründet. So heißt es in Absatz (3) der Vorbemerkungen zur Verordnung 421/2014/EU: „in order to sus- tain the momentum reached at the 38th Session of the ICAO Assembly in 2013 and facilitate progress at the upcoming 39th Session in 2016, it 3 Zum Konzept der Umweltzertifi kate vgl. grundlegend J. H. Dales: Pol- is desirable to temporarily consider the requirements set out in Directive lution, Property and Prices, Toronto 1968. 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council … to be satis- 4 Vgl. etwa J. Goodward, A. Kelly: Bottom Line on Offsets, World Re- fi ed for the period until 31 December 2016 in respect of fl ights to and from sources Institute, August 2010, http://www.wri.org/publication/bot- aerodromes in countries outside the European Economic Area (EEA)“. tom-line-offsets (17.1.2017). 8 Vgl. Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt), https://www.dehst.de/ 5 Vgl. hierzu z.B. J. Scheelhaase: Abgaben und Zertifi kate als Instru- DE/Als-Betreiber-teilnehmen/Fuer-Luftfahrzeugbetreiber/fuer-luftfahr- mente zur CO -Reduktion in der EG, München 1994. zeugbetreiber-node.html (28.4.2017). ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 589 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 1 Die Konkretisierung dieser marktbasierten Maßnahme Fahrplan zur CO -Emissionsreduzierung im Luftverkehr erfolgte in der 39. Hauptversammlung durch Resolution A39-3 in Form des Offsetting-Systems CORSIA, dessen CO -Emissionen keine Anwendungsgebiet und Funktionsweise in Abbildung 2 Maßnahme dargestellt sind und wie folgt zusammengefasst werden können: CNG 2020 • CORSIA ist ein Klimakompensationssystem (Baseline & Credit) für den internationalen Luftverkehr. Flugge- -50% bis sellschaften haben ihre Emissionen durch den Kauf von Offset-Zertifi katen auszugleichen, die unter an- derem von Klimaschutzprojekten in anderen Sektoren 2005 2010 2020 2030 2040 2050 herausgegeben werden. Es werden keine Maßnahmen ergriffen Einsatz bekannter Technologien, Prozesse und Infrastrukturen • CORSIA beginnt 2020 und erstreckt sich über eine Pi- Einsatz von Bio-Kraftstoffen und alternativen Technologien lotphase von 2021 bis 2023 sowie Phase 1 (2024 bis CO -freies Wachstum ab 2020 (CNG 2020) Brutto-Emissionen bei Einhaltung des IATA-Fahrplans 2026) und Phase 2 (2027 bis 2035). Marktbasierte Maßnahmen greifen Quelle: IATA, http://images.slideplayer.com/2/730793/slides/slide_11.jpg • Komplett von CORSIA ausgenommen sind zum ei- (17.1.2017). nen kleine Emittenten (small emitters) mit weniger als 10 000 t CO p.a., Flüge mit Flugzeugen von weniger als 5,7 t höchstzulässiger Startmasse, und humanitäre, für Sichtfl üge, Rundfl üge und Flüge im Rahmen huma- medizinische und Löschfl üge. Zudem fallen neue (und nitärer und ähnlicher Maßnahmen; damit relativ stark wachsende) Fluggesellschaften für eine Dauer von maximal drei Jahren nicht unter COR- • Halboffenes System (Zukaufmöglichkeit von Emissi- SIA, es sei denn, sie erreichen bereits vorher einen onsrechten aus anderen Sektoren). individuellen Anteil an der weltweiten, internationalen Verkehrsleistung (gemessen in Revenue Ton Kilome- Zum Vorgehen von 2017 bis zur Einführung von CORSIA ters, RTK) von 0,1%. gibt es noch keine formalisierten Aussagen hinsichtlich der Einbeziehung oder Nicht-Einbeziehung von Flügen • Die Verpfl ichtung, Offsets zu halten, hängt nicht von zwischen dem EWR und dem Rest der Welt. Herkunft oder Größe des Betreibers, sondern nur von der befl ogenen Strecke ab. Emissionsrechte müs- Der lange Weg zu CORSIA sen nur für „CORSIA-Emissionen“, d.h. Emissionen von internationalen Flügen zwischen teilnehmenden Das Ziel eines CO -freien Wachstums des internationalen „CORSIA-Staaten“ nachgewiesen werden. Bis Ende Luftverkehrs ab 2020 (CNG 2020) wurde auf der 37. Ver- 2026 ist die Teilnahme an CORSIA freiwillig und wird sammlung der ICAO 2010 in Resolution A37-19 beschlos- 71 Staaten umfassen (Stand vom 20.7.2017), deren sen und auf der nachfolgenden Versammlung in Resolu- Luftfahrzeugbetreiber rund 87,7% der internationalen 9 11 tion A38-18 bekräftigt. Weiterhin wurde im Rahmen der RTK repräsentieren. Ein Ausstieg ist jährlich möglich. 38. Versammlung der ICAO vereinbart, bis 2016 eine zu- Die Berechnungen im weiteren Verlauf dieses Artikels sätzliche „global market-based measure“ (GMBM) zu ent- basieren auf einer Teilnahme von 67 Staaten (Stand wickeln, um die Umsetzung dieses Ziels zu unterstützen. 21.4.2017), deren Fluggesellschaften 87,5% der inter- Dies ist erforderlich, da die Implementierung technischer nationalen RTK verursachen. und operativer Maßnahmen sowie ein verstärkter Einsatz von Biokraftstoffen alleine mindestens für den Zeitraum • In Phase 2 muss jeder Staat an CORSIA teilnehmen, 2020 bis ca. 2037 nicht ausreichen werden, um das Ziel dessen Luftfahrzeugbetreiber 2018 mindestens 0,5% zu erreichen (vgl. Abbildung 1). der globalen, internationalen RTK repräsentieren, mit 9 Vgl. International Civil Aviation Organization (ICAO): Resolution A37-19: 10 Vgl. ICAO: Resolutions adopted by the assembly, Oktober 2016, ht- Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices rela- tp://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/Resolutions/a39_res_ ted to environmental protection – Climate change, http://www.icao.int/ prov_en.pdf (24.1.2017). environmental-protection/37thAssembly/A37_Res19_en.pdf (20.1.2017); 11 Vgl. ICAO.: Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International und dies.: Assembly Resolutions in Force, 4.10.2013, http://www.icao. Aviation (CORSIA), http://www.icao.int/environmental-protection/Pa- int/Meetings/GLADs-2015/Documents/A38-18.pdf (20.1.2017). ges/market-based-measures.aspx (20.7.2017). Wirtschaftsdienst 2017 | 8 590 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 2 Aufbau von CORSIA CORSIA (Res A39-3) 2021 bis 2023: Pilotphase 2024 bis 2026: Phase 1 2027 bis 2035: Phase 2 Flüge zwischen ca. 67 freiwilligen Teilnehmerstaaten Flüge zwischen ca. 72 Staaten, deren Betreiber > 0,5% der Stand April 2017 internationalen Verkehrsleistung (RTK) im Jahr 2018 erbringen Jährliche Ein- und Ausstiegsoption (+ gegebenenfalls zusätzliche Staaten, bis 90% RTK-Abdeckung erreicht ist) + Freiwillige Ausnahmen: kleine Betreiber und Flugzeuge, Neueinsteiger (für maximal drei Jahre) , humanitäre und ähnliche Flüge Durch Fluggesellschaft im Berichtsjahr auszugleichende „CORSIA-Emissionen“ x t CORSIA-Emissionen x CORSIA-Emissionen x t,x t,x 3 3 100% x (Sektorwachstum zwischen Basisjahr (s x Sektorwachstum zwischen Basisjahr und Berichtsjahr + i x individuelles und Berichtsjahr) Wachstum von Fluggesellschaft zwischen Basisjahr und Berichtsjahr) 2027 bis 2029: 2030 bis 2032: 2033 bis 2035: 2020 bis 2023: Berichtsjahr = 2024 bis 2026: Berichtsjahr = s = 100% s ” 80% s ” 30% aktuelles Jahr t oder 2020 aktuelles Jahr t i = 0% i • 20% i • 70% Kauf von Offsets sowie Überwachung, Ermittlung, Berichterstattung und Prüfung Ausnahmen bilden Least Developed Countries (LDC), Small Island Developing States (SIDS) und Landlocked Developing Countries (LLDC), außer sie 2 3 nehmen freiwillig teil. Sofern sie jeweils unter 0,1% der weltweiten RTK bleiben. Mittelwert der Emissionen aus 2019 und 2020. Quelle: eigene Abbildung. Ausnahme sogenannter Least Developed Countries Umwelteffektivität von CORSIA und EU-ETS (LDCs), Small Island Developing States (SIDS) und Landlocked Developing Countries (LLDCs). Eine frei- Die Umwelteffektivität hängt beim Offsetting erstens von willige Teilnahme ist weiterhin möglich. Sofern die ku- der festgelegten Menge der CO -Baseline und von der zu mulierte Verkehrsleistung der Fluggesellschaften aller kompensierenden CO -Emissionsmenge ab. Zweitens ist Teilnehmerstaaten unter 90% der internationalen RTK es von großer Bedeutung, dass die Qualität der Offsets bleibt, sind auch die gemessen an der internationalen gesichert ist. Hat man sich für ein bestimmtes Instrumen- Verkehrsleistung nächst größerer Staaten miteinzubin- tarium entschieden, ist also die Umwelteffektivität dieser den, bis die 90% erreicht sind. Maßnahme umso größer, je breiter sie angewendet wird. • Die exakte Menge an CO -Emissionen, für die eine Eine modellbasierte Schätzung der Umwelteffektivität Fluggesellschaft in einem Berichtsjahr ab 2021 Offsets von CORSIA im Vergleich zum EU-ETS erfolgte durch vorweisen muss, berechnet sich aus ihren individuellen das am DLR-Institut für Flughafenwesen und Luftver- CORSIA-Emissionen des Berichtsjahres multipliziert kehr erstellte Emissionsberechnungstool 4D-RACE für mit dem Wachstum aller CORSIA-Emissionen weltweit den globalen Passagierverkehr 2016. Eine Modellierung (Sektorwachstum) seit dem „Basisjahr“ (Mittelwert aus des Emissionsbeitrags reiner Frachtfl üge ist aufgrund ei- 2019 und 2020). In Phase 2 wird zunehmend auch das ner unzureichenden Flugplandatengrundlage nicht mög- individuelle Wachstum der Fluggesellschaften mit he- lich. Um das Luftverkehrswachstum und damit auch das rangezogen. Innerhalb der Pilotphase kann jeder teil- Emissionswachstum langfristig abzubilden, wurden die nehmende Staat wählen, ob seine Fluggesellschaften „Central“-Szenarios der regionalisierten Luftverkehrspro- bei der Berechnung der Abgabeverpfl ichtung die COR- gnose der Forecasting and Economic Analysis Support SIA-Emissionen des tatsächlichen Berichtsjahres oder Group (FESG) des ICAO Committee on Aviation Environ- die des Jahres 2020 anzusetzen haben. mental Protection (CAEP) von 2014 auf die Modellierungs- ergebnisse für 2016 übertragen. In der Emissionspro- 12 Vgl. ICAO: Resolutions adopted by the assembly, a.a.O. gnose wurde dabei für den Zeitraum 2017 bis 2039 eine ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 591 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 3 A bbildung 4 Entwicklung der jährlichen globalen CO -Emissionen Emissionsminderung des Passagierverkehrs % der Gesamtemissionen des Passagierluftverkehrs CO -Emissionen in Mio. t CORSIA (Fortschreibung über 2035 hinaus) EU-ETS (Full Scope) CORSIA (bis 2035) 600 10 EU-ETS (Reduced Scope über 2020 hinaus) Jährliche globale Emissionen EU-ETS (Reduced Scope bis 2020) Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. Die angezeigten Werte für CORSIA basieren aus Vereinfachungsgründen auch in Phase 2 nur auf den 67 freiwillig teilnehmenden CORSIA-Staaten (nach Stand April 2017). durchschnittliche jährliche autonome Effi zienzsteigerung Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für von 1,2% unterstellt – eine Größenordnung, die sich em- das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. pirisch für die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte belegen lässt. Das erwartete durchschnittliche jährliche Emissionswachstum zwischen 2017 und 2039 auf glo- Zum Vergleich: im aktuellen Reduced Scope des EU-ETS baler Ebene beträgt 3,2%, sodass die jährlichen Emis- werden nur die Emissionen des Luftverkehrs im EWR re- sionen von gegenwärtig 734 Mio. t auf schätzungsweise guliert, die 2016 rund 62,7 Mio. t CO betrugen und da- 1523 Mio. t CO ansteigen werden (vgl. Abbildung 3). mit 8,5% der globalen CO -Emissionen des Passagier- 2 2 luftverkehrs repräsentierten. Die Minderungsmenge aus Eine durch CORSIA zu erzielende RTK-Abdeckung von dem EU-ETS ergibt sich aus den jährlichen Emissionen 90% bei der Ermittlung der ab Phase 2 teilnehmenden abzüglich des „Caps“ von 95% der durchschnittlichen Staaten, bzw. die 87,5%-ige Abdeckung durch die 67 historischen Emissionen der Jahre 2004 bis 2006. Laut freiwilligen Teilnehmerstaaten in den ersten zwei Phasen, unseren Modellierungsergebnissen beträgt die auf den klingen zunächst hoch. Diese beziehen sich aber einer- Passagierverkehr entfallende Obergrenze der Emissionen seits nur auf den internationalen Luftverkehr, und zum schätzungsweise 47,6 Mio. t. Daraus resultiert eine aktu- anderen fallen Routen nur unter die Offset-Verpfl ichtung, elle Minderungsmenge von etwa 15,1 Mio. t CO . wenn Start- und Zielland teilnehmen. Folglich entfallen derzeit (2016) nur etwa 42% der globalen, auch durch In- Die ursprüngliche Ausgestaltung des EU-ETS (Full Scope) landsverkehre verursachten Gesamtemissionen des Pas- umfasste alle im EWR startenden und landenden Flugzeu- sagierluftverkehrs auf Routen zwischen den 67 CORSIA- ge auch im Drittstaatenverkehr. Hätte man diese Option Staaten. auch 2016 politisch umgesetzt, wären mit etwa 220 Mio. t CO etwa 30% der globalen Luftverkehrsemissionen im Zudem unterliegen nicht sämtliche Emissionen dieser Passagierverkehr in das EU-ETS einbezogen gewesen. Flüge zwischen CORSIA-Staaten dem neuen System, Das Cap läge bei dieser Ausgestaltungsoption bei etwa sondern nur die durch das zusätzliche Wachstum des 167 Mio. t, sodass sich die CO -Minderungsmenge 2016 Sektors ab 2020 hervorgerufenen Emissionen. Ein großer auf 53 Mio. t CO beliefe. Teil der jährlichen Emissionen, nämlich die 2020 erreich- ten „Sockelemissionen“, bleibt somit unreguliert. So wird In Abbildung 4 sind die aktuellen bzw. zukünftigen Anteile 2021 nur eine relativ geringe Menge von 11,7 Mio. t CO der durch marktbasierte Maßnahmen (CORSIA oder EU- der Offset-Pfl icht unterzogen und damit in anderen Emit- ETS) geminderten Emissionen an den erwarteten Gesamt- tenten-Bereichen und Projekten gemindert. Diese jährli- emissionen des Weltpassagierluftverkehrs dargestellt. che „Minderungsmenge“ wird jedoch im Zeitablauf durch Die durch CORSIA erzielte CO -Minderung startet mit das Emissionswachstum und die Einbeziehung weiterer einem relativ kleinen Anteil von rund 1,4%, steigt jedoch Staaten immer weiter ansteigen und sich 2035 auf über danach kontinuierlich an, da alle zusätzlichen Emissionen 200 Mio. t CO belaufen. Dies kann durchaus als umwelt- auf CORSIA-Routen ab 2021 durch Offsetting gemindert politischer Erfolg gewertet werden. werden müssen. Selbst wenn man – wie in Abbildung 4 – Wirtschaftsdienst 2017 | 8 2039 Analysen und Berichte Klimapolitik A bbildung 5 dass der Luftverkehr eine Reihe klimarelevanter Emissi- Kumulierte Emissionsreduktion unter CORSIA und onen verursacht, so z.B. NO , H O, Kondensstreifen und x 2 EU-ETS Zirren sowie CO . Umweltorganisationen argumentieren, Kumulierte CO -Emissionen in Mio. t dass die emittierte Menge aufgrund der höheren Wirkung in höheren Ozonschichten mit dem Faktor 2,7 (radiative forcing index, RFI) multipliziert werden sollte. Lee et al. EU-ETS (Full Scope) betonen jedoch, dass ein pauschaler Ansatz des RFI als Multiplikator auf CO -Emissionen des Luftverkehrs eine CORSIA falsche Interpretation darstellt. Zudem hätte ein solcher Multiplikator den Nachteil, falsche Anreize zu setzen, weil für Investitionen in Technologien, die zu geringeren klima- EU-ETS (Reduced Scope) relevanten Nicht-CO -Emissionen führen, keine Anreize gesetzt werden. Das vom DLR im Auftrag des BMBF durchgeführte Projekt AviClim hat zur korrekten Berück- Quelle: eigene Berechnungen mit dem DLR-Emissionstool 4D-Race für das ICAO FESG – „Central“-Prognoseszenarios. sichtigung der wesentlichen klimarelevanten Emissionen des Luftverkehrs (auch in Emissionshandelssystemen) konkrete Vorschläge erarbeitet. auch in Phase 2 nur die 67 freiwilligen CORSIA-Staaten zugrunde legt, erzielt man 2036 bereits einen Prozentsatz Ein weiteres Problem kann die Verfügbarkeit einer ausrei- der Emissionsminderung an den Gesamtemissionen von chenden Zahl an qualitativ genügenden Offsets darstel- über 16%. Die CO -Minderungsmenge im derzeitigen Re- len, wenn mit dem Luftverkehr „von jetzt auf gleich“ ein duced Scope des EU-ETS ist vergleichsweise gering, da großer Nachfrager hinzukommt. Auch aus Sicht von Um- im Intra-EWR-Verkehr nur ein geringer Teil der weltweiten weltorganisationen ist es hingegen vorteilhaft, dass als Emissionen anfällt. Somit werden im Zeitablauf nur 2% Ausgleich zu den Emissionen des Luftverkehrs konkret in bis 4% der globalen Luftverkehrsemissionen durch Off- Klimaprojekte investiert wird, während im EU-ETS Teile setzertifi kate und Emissionsrechte aus anderen Sekto- der Auktionserlöse auch in den normalen Staatshaushalt ren gemindert. Der ursprüngliche Plan der Europäischen fl ießen können. Kommission, alle im EWR startenden und landenden Flü- ge in das EU-ETS einzubeziehen (Full Scope), weist kurz- Wettbewerbspolitische Würdigung von CORSIA und mittelfristig die vergleichsweise höchste ökologische Effektivität auf. Bei dieser Ausgestaltungsoption würden Grundsätzlich kann die Anwendung einer regulatorischen aktuell knapp 8% und bis 2039 gut 16% der globalen Maßnahme auf Teilmärkten zu Wettbewerbsverzerrungen CO -Luftverkehrsemissionen des Passagierluftverkehrs auf dem Gesamtmarkt führen. Gleiches gilt für die Ver- reduziert. Die durch CORSIA geminderte Emissionsmen- wässerung des Systems durch Ausnahmen. Ähnlich wie ge würde das EU-ETS (Full Scope) erst Mitte der 2030er schon im EU-ETS sind auch bei CORSIA Ausnahmen Jahre übersteigen. für kleine Betreiber (small emitters) relativ unkritisch, da diese als regionale Nischenanbieter im globalen Wettbe- Abbildung 5 zeigt zudem die kumulierte Emissionsreduk- werbsumfeld kaum eine Rolle spielen. tion im Zeitablauf ab 2016: Dies liegt bei CORSIA aus den genannten Gründen (Beginn erst im Jahr 2020, Regulie- rung nur der zusätzlichen jährlichen Emissionen ab die- sem Zeitpunkt) zunächst, bis ca. 2027, unter der des EU- 13 Vgl. etwa Germanwatch: Fakten, die Sie nicht überfl iegen sollten, ht- ETS im Reduced Scope, zieht dann aber vorbei. Die ku- tp://germanwatch.org/klak/fl ug04.pdf (24.1.2017). mulierte Minderung, die bei Beibehaltung des Full Scopes 14 Vgl. D. S. Lee et al., a.a.O. im EU-ETS erzielbar gewesen wäre, wird indes bis 2039 15 Vgl. P. Marbaix, A. Ferrone, B. Matthews: Inclusion of non-CO effects of aviation in the ETS: a summary, 28.8.2008, http://dev.ulb.ac.be/ nicht erreicht. ceese/ABC_Impacts/documents_abc/Note_to_stakeholders_aviati- on_nonco2.pdf (25.1.2017). Offene Fragen zum CORSIA-System 16 Vgl. J. Scheelhaase, K. Dahlmann, M. Jung, H. Keimel, H. Nieße, R. Sausen, M. Schaefer, F. Wolters: How to best address aviation’s full climate impact from an economic policy point of view? – Main re- Grundsätzlich problematisch bei der Anwendung von sults from AviClim research project, Transportation Research Part D: Umweltzertifi katen auf den Luftverkehr ist zudem die Fra- Transport and Environment, Nr. 45, 2016, S. 112-125. 17 Vgl. auch L. Grießhaber: Emissionen begrenzen und Mittel für Klima- ge, wie der Strahlungsantrieb (radiative forcing) bei der fi nanzierung generieren, Bepreisung von Emissionen im Flugverkehr Festlegung der zu kompensierenden Emissionsmenge international voranbringen, Positionspapier von Germanwatch, Ber- berücksichtigt werden soll. Hintergrund ist die Tatsache, lin, Bonn, Februar 2013. ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 2039 Analysen und Berichte Klimapolitik Das EU-ETS hat aufgrund der geografi schen Begrenzung ständig ist. Abhilfe könnte hier nur die freiwillige An- auf Europa den Nachteil, dass Fluggesellschaften je nach wendung der CORSIA-Regelungen auch auf den inlän- Ausrichtung des Streckennetzes und Geschäftsmodells dischen Luftverkehr schaffen. unterschiedlich stark belastet werden, auch wenn sie teilweise in Konkurrenz zueinander stehen. So fällt bei- Eine weitere Wettbewerbsverzerrung kann dadurch ent- spielsweise bei der Umsteigeverbindung einer griechi- stehen, dass in den ersten beiden Phasen von CORSIA schen Fluggesellschaft von Oslo über Athen nach Beirut auf die Emissionsmenge aller Fluggesellschaften aus- das inner europäische Flugsegment unter das EU-ETS, schließlich ein einheitlicher Multiplikator, nämlich das bei einer Konkurrenzverbindung einer türkischen Flugge- Sektorwachstum angewendet wird, um die Menge an sellschaft über Istanbul (Non-EWR) hingegen nicht. Durch nötigen Offsets zu bestimmen. Dies hat zur Folge, dass die globale Ausrichtung von CORSIA wird dieser Nachteil auch nicht (mehr) wachsende Fluggesellschaften Offsetts zwar deutlich, aber nicht vollumfänglich aufgehoben. Dies erwerben müssen. liegt daran, dass weitgehende Ausnahmen für zwei Arten von Verkehren verbleiben: Transaktionskosten der Maßnahme 1. Flüge von/zu/über Non-CORSIA-Staaten: Aufgrund des Ein administrativer Aufwand bei Fluggesellschaften, Be- 0,5%-RTK-Kriteriums ist damit zu rechnen, dass Staa- hörden und Prüfstellen, wie er bereits aus dem EU-ETS ten wie Ägypten, Vietnam, Sri Lanka, Pakistan, Kenia, bekannt ist, wird auch in CORSIA entstehen, und dies in Argentinien, Oman, Mauritius, die Seychellen oder die geografi sch weitaus größerer Breite. Zum einen müssen Malediven von CORSIA befreit sein werden. Dies re- die Fluggesellschaften für alle CORSIA-Routen ihre Ver- duziert nicht nur die Umwelteffektivität der Maßnah- kehrsleistung und ihren Kerosinverbrauch protokollieren me, sondern führt auch zu Wettbewerbsverzerrungen und berichten. Dies trifft nicht nur auf Fluggesellschaften zwischen „ähnlichen“ Flügen bzw. Destinationen (wie aus den anfangs 67 freiwillig teilnehmenden Staaten zu, etwa den Kanarische Inseln vs. Ägypten, oder Thailand sondern auch auf Fluggesellschaften aus Drittstaaten, die vs. Malediven). Durch die Defi nition der von CORSIA auf CORSIA-Routen operieren. Hinzu kommen behördli- ausgenommenen Staaten alleine auf Basis der Ver- che Überwachung- und Prüfaktivitäten der Heimatstaaten kehrsleistung 2018 können zudem sogar Staaten bis dieser Fluggesellschaften und Aktivitäten von Prüfstellen, zum Ende der 2. Phase von CORSIA ausgenommen sowie – zumindest anfangs – entsprechende Schulungs- bleiben, deren Carrier nach 2018 ein enormes Wachs- aktivitäten. Emissionen im Rahmen des EU-ETS werden tum verzeichnen. hingegen von Betreibern auch aus Drittstaaten an zustän- dige EU-Staaten gemeldet, sodass behördliche Überwa- 2. Inlandsverkehre: Die Ausklammerung sämtlicher In- chung- und Prüfaktivitäten außerhalb Europas bislang landsfl üge im CORSIA-System ist in wettbewerblicher nicht nötig sind. Hinsicht besonders bei fl ächenmäßig großen Staa- ten wie China, der Russischen Föderation oder den Zum anderen besteht die Notwendigkeit eines globalen USA relevant. So fällt eine direkt bediente Strecke wie RTK-Reportings sämtlicher Fluggesellschaften weltweit Frankfurt/Los Angeles vollständig unter CORSIA, wäh- im Jahr 2018. Dies gilt selbst für Staaten, die aufgrund rend bei einem Routing von Frankfurt über einen Hub relativ geringer Aktivitäten ihrer Fluggesellschaften von an der US-Ostküste nach Los Angeles nur das Trans- CORSIA befreit sein werden. Diese Verpfl ichtung ist nichts atlantiksegment, nicht aber der inneramerikanische Neues auf ICAO-Ebene. Jedoch offenbaren Berichte der Anschlussfl ug reguliert wird. Bei einer Fluggesellschaft ICAO für vergangene Jahre, dass bislang ein großer Teil mit einem hohen Anteil an Inlandsverkehr unterliegt von Staaten keine entsprechenden Daten gemeldet hat – daher ein geringerer Anteil der Verkehrsleistung und und dies betrifft nicht nur Entwicklungsländer. Weiterhin damit am Umsatz dem CORSIA-System als bei einem müssen auch nicht von CORSIA abgedeckte Staaten ver- Anbieter mit einem hohen Anteil an Auslandsverkehr. einfachte Berichtspfl ichten erfüllen, damit die Gesamte- Diese wettbewerbsverzerrende Wirkung von CORSIA missionen ermittelbar sind. Schließlich wird im Rahmen ist systemimmanent, da die ICAO als UN-Organisation von CORSIA eine Überwachung der Güte der gehandel- ausschließlich für den internationalen Luftverkehr zu- ten Offsets erfolgen müssen, was weitere administrative Prozesse nach sich ziehen wird. 18 Vgl. etwa J. Scheelhaase, W. Grimme, M. Schaefer: The inclusion of avi- ation into the EU emissions trading scheme – impacts on competition Eine allerdings rechtlich wohl schwer umsetzbare zentra- between European and non-European network airlines, Transportation lisierte CORSIA-Verwaltung könnte die aus den genann- Research Part D: Transport and Environment, Nr. 15, 2010, S. 14-25. 19 Vgl. ICAO: Civil Aviation: 2012 International RTK by State of Air Opera- tor Certifi cate (AOC), last updated 24.9.2013. 20 Vgl. ebenda. Wirtschaftsdienst 2017 | 8 594 Analysen und Berichte Klimapolitik ten Aktivitäten resultierenden administrativen Kosten teil- neutralen Wachstums ab 2020 wenig ambitioniert und weise senken. Alternativ wären bei einem grundsätzlich führt nicht zu einer absoluten Senkung der Luftverkehrs- anderen Design der marktbasierten Maßnahme niedri- emissionen im historischen Vergleich, denn die Emissio- gere Transaktionskosten denkbar gewesen, wie etwa bei nen steigen kumulativ weiter an. einer Upstream-Lösung, bei der Mineralölfi rmen Offsets für Kerosinlieferungen vorweisen müssen. Dies hätte Be- Schätzungen auf Basis einer DLR-Emissionsprognose richterstattungs-, Überwachungs- und Prüfaktivitäten mit zeigen, dass für den Luftverkehr in seiner ursprünglichen einer viel kleineren Akteurszahl bedeutet. Ausgestaltung durch CORSIA kurz- und mittelfristig eine geringere Umwelteffektivität zu erwarten ist als durch das Fazit EU-ETS. In der langen Frist, d.h. ab 2035 steigt die öko- logische Wirksamkeit von CORSIA hingegen an: So trägt Gegenstand dieses Beitrags war eine Vorstellung und CORSIA 2035 zu einer Reduktion der CO -Emissionen kritische Analyse der im Herbst 2016 auf Ebene der In- des Luftverkehrs um etwa 200 Mio. t bei. Gleichwohl stei- ternationalen Zivilluftfahrtorganisation verabschiedeten gen die klimarelevanten Emissionen im Luftverkehr kumu- marktbasierten Maßnahme CORSIA zu Begrenzung von lativ weiter. klimarelevanten Emissionen des internationalen Luft- verkehrs. Dabei wurde auch auf die wesentlichen Unter- Um die Umwelteffektivität marktbasierter Maßnahmen im schiede zum derzeitigen Einbezug des Luftverkehrs in Luftverkehr nach 2020 zu steigern, könnten z.B. in der EU den Emissionshandel im Europäischen Wirtschaftsraum Möglichkeiten diskutiert werden, Teile des EU-ETS bei- eingegangen. zubehalten. Dies ist insbesondere im Hinblick darauf zu erwägen, dass beim Übergang vom EU-ETS zu CORSIA Sowohl das EU-ETS als auch CORSIA zielt darauf ab, das im EWR zwischen 2004 bis 2006 und 2020 realisierte ökonomische Anreize zur Vermeidung klimarelevanter Emissionswachstum und die gesamten Inlandsverkehre Emissionen des Luftverkehrs zu setzen. Dem EU-ETS un- nicht mehr einer marktbasierten Maßnahme unterliegen terliegen derzeit nur rund 8,5% der weltweiten Emissio- würden. Unseren Schätzungen zufolge belaufen sich al- nen des Luftverkehrs, da Verbindungen zwischen Europa leine die CO -Emissionen des Inlandsverkehrs in den und dem Rest der Welt entgegen ursprünglicher Pläne bis EWR-Staaten 2016 auf mindestens 13 Mio. t CO . auf Weiteres ausgenommen sind. Zudem fällt die effektive Minderungsmenge mit rund 2,1% noch deutlich geringer In CORSIA begründete Wettbewerbsverzerrungen zwi- aus, da von den besagten 8,5% Emissionsanteil nur das schen Fluggesellschaften sind im Gegensatz zum EU- Wachstum zwischen dem „Cap“ (95% des Durchschnitts ETS angesichts der hohen weltweiten Abdeckung mode- der Emissionen 2004 bis 2006) und den Emissionen des rat, auch wenn vereinzelt Routen bzw. Destinationen mit betrachteten Jahres durch Offsetzertifi kate oder Emissi- und ohne CORSIA-Belastung miteinander konkurrieren. onsrechte aus anderen Sektoren ausgeglichen werden Allerdings hat die Anwendung eines einheitlichen Multi- muss. plikators in den ersten zwei Phasen zur Folge, dass auch nicht (mehr) wachsende Fluggesellschaften ihre Emissi- Die umweltökonomische Bewertung des CORSIA-Sys- onen ausgleichen müssen.Aufgrund des Downstream- tems fällt ambivalent aus. Einerseits wird der internationa- Ansatzes mit hohen Überwachungs-, Berichterstattungs- le Luftverkehr zwischen nahezu allen bedeutenden Luft- und Verifi zierungsaktivitäten auf weltweiter Ebene ist verkehrsnationen einbezogen und nicht nur der Verkehr CORSIA für den Luftverkehr vermutlich noch transakti- innerhalb des EWR. Andererseits ist das Ziel eines CO - onskostenintensiver als das EU-ETS. Title: Climate Protection in Air Transport Through Market-based Measures – from EU ETS to CORSIA Abstract: To address the carbon footprint of global air transport, two important CO trading schemes for aviation have been construct- ed: the EU Emissions Trading Scheme for aviation, which entered into force in 2012, and CORSIA, the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, as agreed at the International Civil Aviation Organization in October 2016. The authors analyse and compare both reduction schemes from environmental and economic perspectives. JEL Classifi cation: Q580, H23, L93 ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft

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Wirtschaftsdienst – Springer Journals

Published: Aug 15, 2017

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